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정치 양극화의 무기가 된 필리버스터

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필리버스터는 필요악인가? – DBpia Report R

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바이든, 투표권 확대위해 ‘필리버스터’ 개정 지지…미 법무부 ‘국내 테러’ 전담 조직 신설

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필리버스터 – 위키백과, 우리 모두의 백과사전

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각국의 사례[편집]

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참고 문헌[편집]

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NAVER 학술정보 > 미국의회 상원의 필리버스터 개혁에 관한 소고

초록

미국 의회는 상원과 하원으로 구성되는 양원제를 채택하고 있다. 상원은 입법에서 하원과 대등한 권한을 가지고 있지만, 하원에는 없는 조약과 인사에 대한 승인권한도 가진다. 미국의회 상원은 다른 나라의 의회의 상원과 비교하여도 강한 권한을 가진 상원으로 분류된다. 상원의 의사규칙은 하원과는 다른 특징을 가지고 있다. 하원에서는 과반수의 의석을 가진 다수당이 토론시간이나 수정안 제출을 제한할 수 있는 반면, 상원에서는 개별 의원과 소수당의 발언이나 수정의 권리가 폭넓게 인정되고 있다.

상원에서는 필리버스터라는 장시간 토론 등의 의사진행방해가 가능하다. 필리버스터를 중단하기 위해서는 상원 재적의원 5분의 3 이상의 찬성이 필요하다. 필리버스터는 예전에는 매우 드물게 시행되었으나 1980년대 이후 상원에서도 당파대립이 심해지게 되면서 자주 시행되고 있다. 따라서 상원에서 법안심의의 지연이나 심의교착 상태가 문제가 되어 이에 대한 여러 가지의 개혁안이 제안되어 왔다. 필리버스터의 개혁은 소수당 의원의 권리를 제한하고 상원의 심의를 하원과 비슷하게 변경할 우려가 있기 때문에 개혁에 대한 신중론도 지속적으로 제기되어 왔다.

최근 미국에서의 임명동의에 대한 필리버스터의 개혁은 역사적이라고도 평가받고 있지만, 그 효과에 대해서는 신중히 파악할 필요가 있다. 과거의 개혁이 오히려 필리버스터를 증가시킨 적이 있기 때문에 이번 개혁도 역효과가 될 가능성과 대통령에 대하여 의회가 가지는 견제기능이 상대적으로 저하될 가능성도 지적되고 있기 때문이다.

미국의회 상원에서의 원칙에만 집착하는 극한 대립보다는 실리를 추구하는 타협이나 소수파를 보호하고 공통분모를 찾기 위한 대화의 노력은 우리나라 국회가 적극적으로 수용을 고려할 필요가 있는 특성이라 할 것이다. 미국의회 상원에서의 필리버스터 개혁에 대한 지속적인 노력에서와 같이 우리나라에서도 필리버스터제도는 그대로 존속시키면서 토론종결 정족수를 낮추거나 의사진행방해를 지속시키는 책임을 소수당에게 두는 방안 마련 등을 검토할 필요가 있을 것이다.

정치 양극화의 무기가 된 필리버스터

바이든이 대통령에 당선되고 민주당이 연방 상·하원 모두에서 승리한 올해 초, 미국은 금방이라도 진보의 나라로 탈바꿈할 듯 보였다. 하지만, 코로나19 경기부양법안을 제외한 모든 민주당 정책들이 공화당의 반대로 상원에서 계류 중이다. 전부 필리버스터 때문이다.

한국 국회에서 ‘무제한 토론’의 의미로 사용되고 있기는 하지만 미국 연방상원에서 통용되는 필리버스터는 안건의 투표를 방해하는 모든 종류의 의사진행방해 행위를 말한다. 의사규칙상으로 모든 상원의원들은 주제와 시간의 제약 없이 본회의 연단에서 발언할 수 있는 권리가 있다. 반대 토론을 하기도 하지만, 그냥 시간을 때우기 위해 유권자들과 주고받았던 대화를 소개하거나 성경 또는 요리책을 읽기도 한다. 1957년 사우스캐롤라이나 출신 스트롬 서먼드 의원의 24시간 18분이 가장 길었던 기록이다. 또, 아무런 의미도 없고 과반수 찬성도 힘든 수정안을 제안하기도 한다. 가끔은 회의 도중에 의사정족수를 체크하자고 한다든지 정회를 요구하기도 하고, 의회 회기 중단이나 의회 해산 요구도 있었다. 모두 투표하는데 걸리는 시간을 허비하기 위한 꼼수이다.

소수당이 작정하고 의사진행을 방해하기 시작하면 며칠 넘게 아무 일도 할 수 없기 때문에 필리버스터를 중단하기 위한 규칙인 ‘클로처(cloture)’가 사용된다. 100명의 상원의원 중 60명이 찬성하면, 본회의에서의 토론이 1인당 1시간씩 총 30시간으로 제한되고 수정안 제출도 극히 예외적으로만 허용된다. 원래는 필리버스터가 너무 심한 경우에 사용했었지만, 최근에는 필리버스터가 예상되는 안건을 상정하기도 전에 먼저 ‘클로처’ 투표를 해서 의사진행 방해를 사전에 차단하고 있다.

1960년대만 하더라도 연평균 2.8건의 ‘클로처’ 투표가 있었지만, 2000년대에는 연평균 47.7회, 2010년대에는 연평균 102.4회로 급격히 늘었다. 당시 상원 소수당이던 공화당이 전략적이고 조직적으로 필리버스터를 악용했기 때문인데, 민주당도 소수당이 되면 그 전략을 답습했다. 이 때문에 이제 상원에서는 법안 통과를 위해서 ‘클로처’의 통과가 필수코스가 되어 버렸다. 법안 자체를 통과시키려면 단순 과반수만 있으면 되지만, 법안에 대한 투표를 하기 위해서는 60명의 찬성이 필요한 것이다.

제도의 원래 의미가 크게 바뀌면서 개혁에 대한 요구도 생겼다. 크게 두 가지 주장이 있다. 첫째, ‘클로처’ 통과를 위한 의원수를 60명에서 현저히 낮추자는 주장이다. 최근 수십 년 동안 상원 다수당이 60석 이상을 차지한 적이 거의 없었기 때문에 현재의 기준은 너무 높다는 것이 이유다. 사실 1917년 처음 ‘클로처’가 도입되었을 때 67명이던 것을 1975년 60명으로 낮춘 선례가 있다. 또한, 2013년과 2017년 두 번에 걸쳐서 대통령이 지명한 인사에 대한 임명동의안은 50명의 찬성으로 ‘클로처’를 통과시킬 수 있게 바꾼 일도 있다.

둘째, 필리버스터 자체를 허용하지 않는 안건의 종류나 범위를 확대하자는 주장이다. 현재 세입과 세출의 전체 규모를 정하는 예산안과 구체적인 정책별로 금액을 조정하는 예산조정안에 대해서는 토론의 시간과 내용을 매우 제한하고 있어서 ‘클로처’ 제도가 필요 없다. 공화당의 세금감면안이나 민주당의 의료보험개혁안이 이 방식으로 필리버스터를 피했다. 다만, 1년에 사용할 수 있는 횟수의 제한이 있어서 이를 좀 더 유연하게 바꾸자는 요구이다.

정치가 양극화되면서 많은 제도가 원래의 의미를 잃어가고 있다. 토론을 충분히 하게 하고 반대진영의 의사를 강하게 알릴 수 있는 필리버스터도 이제 양극화의 무기가 되어 버렸다.

박홍민 미국 위스콘신주립대 정치학과 교수

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필리버스터는 필요악인가? – DBpia Report R

필리버스터란 의회 안에서 다수파의 독주를 막기 위해 이뤄지는 합법적·고의적 의사진행 방해를 일컫는 것으로 무제한 토론에 나선 의원이 회기가 끝날 때까지 시간을 끌어 문제의 법안 통과를 좌절시키는 것을 목적으로 한다.

한국의 첫 필리버스터 시행자는 고 김대중 전 대통령으로 1964년 야당 초선 의원이던 김 전 대통령은 동료 의원인 김준연 자유민주당 의원의 구속동의안이 본회의에 상정되자, 이를 저지하기 위해 5시간 19분 동안 발언해 결국 안건 처리를 무산시켰다.

필리버스터는 1973년 국회의원의 발언시간을 최대 45분으로 제한하는 국회법이 시행되면서 사실상 폐기됐다가 2012년 국회선진화법 속에 포함돼 부활했다. 2012년 개정된 국회법 제106조 2항에 따르면 본회의에 부의된 안건에 대하여 무제한 토론을 하려는 경우 재적의원 3분의 1 이상의 요구서를 의장에게 제출하고, 의장은 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 실시할 수 있다. 일단 해당 안건에 대한 무제한 토론이 시작되면 의원 1인당 1회에 한해 토론할 수 있고, 토론자로 나설 의원이 더 이상 없을 경우 무제한 토론이 끝난다. 또 재적의원 3분의 1 이상이 무제한 토론의 종결을 원하고 무기명 투표로 재적의원 5분의 3 이상이 종결에 찬성할 경우에도 무제한 토론이 마무리된다.

필리버스터 제도, 학계는 어떻게 논의하고 있나

현재 필리버스터에 대한 본격적인 논문은 이 분야에서 선도적인 연구를 해온 김준석 동국대 교수의 「필리버스터의 제도화 과정과 논란: 미국 상원의 사례를 중심으로」(『OUGHTOPIA』 25(1), 2010)가 거의 유일하다.(법적인 측면에서 직권상정 제한과 필리버스터의 위헌 여부에 대한 검토는 조한상의 「이른바 국회선진화법의 위헌여부와 적실성에 관한 고찰」(『법학연구』 60, 2015)에서 이뤄지고 있다.) 그만큼 학계의 연구가 많이 이뤄지지 않은 주제다. 김 교수는 미국 의회를 분석 대상으로 하여 필리버스터의 개념, 진행절차, 탄생과 제도화 과정, 이를 둘러싼 의회 내부에서의 논란의 역사, 2005년 미국 민주당과 공화당 간 일촉즉발의 위기 속에서 필리버스터가 진행된 최근 사례를 차례로 소개하면서 이것의 도입에 따른 긍정적, 부정적 측면을 종합적으로 짚어보고 있다. 이에 대한 논의가 희박한 만큼 아래에서 내용을 좀 자세하게 살펴보고자 한다.

잘 나가던 정치가 에반 바이는 왜 불출마를 선언했나

김 교수는 서두에서 “2009년 공화당 상원의원들은 당해 주요 법안 중 80퍼센트 가량에 필리버스터(미국 상원의 합법적 의사진행방해)를 제기했다”라며 당시 워싱턴 정가의 분위기를 전하면서 글을 시작한다. 2010년 전도유망한 젊은 정치가 에반 바이는 60퍼센트가 넘는 지역구 지지율을 뒤로 하고 재선 불출마를 선언했다. “나라의 미래가 걸린 절박한 과제들이 산적해 있음에도 미국 의회는 정파 간 갈등으로 멈춰 있다”는 게 이유였다. 그 시기 여론조사에서 “의회가 추구하는 정책 우선순위가 자신들이 원하는 정책방향과 다르다고 응답한 사람은 무려 80.4퍼센트”에 이르렀다. 이 모든 게 ‘필리버스터’ 때문이었다. 김 교수는 말한다.

필리버스터는 흔히 미국 상원을 다른 정부기구와 구별 짓는 대표적인 의사규칙으로서, 정파적 이해관계가 첨예하게 대립하는 사안의 경우 다수파로 하여금 소수파의 목소리에 귀를 기울이도록 하는 유인기제이자, 궁극적으로 정파 간의 타협을 촉진하는 순기능 제도로만 흔히 인식되어 왔다. 또한 급진적 개혁과제가 아무런 검증 없이 의회를 통과하는 것을 방지하는, 그래서 상원을 비롯하여 워싱턴 정치 전체의 안정성을 도모할 수 있는 제도적 안전망으로 평가되기도 했었다. 그런데 필리버스터가 당파 간 투쟁의 주범이라니? 우리의 경우 한미 FTA, 미디어법 등의 의제를 놓고 대립과 욕설, 폭력국회로 얼룩진 상황에서 여야 할 것 없이 미국식 필리버스터를 중요한 대안으로 고려하였기에 그 괴리는 더욱 클 수밖에 없다. (159쪽)

논문이 발표된 2010년은 국내에서 필리버스터가 부활하기 전이라, 이렇게 말한 것이다. 미국 사회에서 필리버스터가 최근 들어 이렇게 부정적 평가 대상이 된 이유는 사실 보수인 공화당이 20세기 후반 내내 소수야당의 위치에 있으면서 필리버스터를 전가의 보도처럼 휘둘렀던 영향이 컸다. 공화당에게 필리버스터 제도는 매우 유용한 수단이었던 것이다. 또한, 대부분의 연방 상원의원들은 필리버스터 제도를 상원 고유의 전통으로 여기며, 필리버스터 제도가 도마에 오를 때마다 존재 자체를 없애고 싶어 하지 않았다. 공화당도 민주당도 현재의 다수당-소수당의 입장이 선거에 따라 뒤바뀔 수 있다는 것을 알기 때문에 필리버스터 제도를 무력화했을 때 생기는 정치적 변동과 불안정성을 그다지 반기지 않았다.

필리버스터를 둘러싼 미 의회의 갈등 역사 총정리

사실 미국 의회사에서 필리버스터는 굉장히 오래된 제도다. 1789년에 시작되어 지금까지 존속되고 있으니 말이다. 1789년부터 1890년까지 필리버스터를 제재하기 위한 시도는 네 번 정도 있었으나 모두 실패했다. 필리버스터 자체가 상원에 처음 등장한 1834년부터 1889년까지 필리버스터 총 발생 빈도는 10여건에 불과할 정도로 흔하지 않은 사건이었기 때문이기도 했다.

그런데 토머스 월시Thomas Walsh의 ‘헌법적 선택the Constitutional Options’이 상원의 필리버스터 제재에 이론적 밑바탕을 제공하면서 20세기 초반 이를 두고 격렬한 논쟁이 일어났다. 월시의 문제제기는 “과거의 의회가 현재의 의회를 구속할 권한이 있는가?”라는 질문에 단적으로 표현되고 있다. 월시는 헌법의 제1조 5항 ‘각 의회는 자신의 운영규칙을 결정할 수 있다’를 강조하면서, 상원은 2년마다 새로이 구성되기에 전대 의회의 규칙에 구애받지 않고 현재 다수의 의지에 따라 스스로 규칙을 만들 권한을 가진다고 주장했다. 그런데 이를 받아들인다면 필리버스터를 포함한 상원의 모든 규칙 또한 불안정해진다는 문제가 있었다.

상원 규칙이 뿌리 채 흔들리는 것을 원하지 않았던 의회대표부는 하나의 타협점으로서 토론종결제도를 제시하였다. 1917년 3월 8일 토론종결제도는 76대 8의 압도적인 표차로 통과되었다. 의원의 무한 발언권인 필리버스터가 사실상 불가능해진 것이다. 그러나 이는 계속 논란이 되었고 결국 이 논쟁은 1949년 훼리 의원의 수정안Wherry Amendment을 통해 타협점을 찾았다. 훼리 수정안은 반덴버그 선례와 바클리의 주장 간 일종의 절충안이었다. 토론종결제도가 법안, 의안의 상정여부에 대한 동의, 대통령에 의한 공직자의 임명동의, 조약의 인준 등에 폭넓게 적용될 수 있다고 규정하여 토론종결제도의 폭을 넓힌 반면, 토론종결을 위한 출석과 찬성 모두 상원 전체의 3분의 2인 67명 이상으로 고정했고, 상원의 의사규칙 개혁안에 필리버스터가 제기될 경우 아예 토론 종결을 금지하는 등 사실상 필리버스터를 제한할 수 없게 발을 묶어 버린 내용을 담았다. (173-174쪽)

그런데 필리버스터는 부시의 재집권 정권이 시작된 2005년 새로운 운명을 맞았다. 공화당은 일치단결하여 민주당의 필리버스터를 막겠다는 원칙을 세웠다. 이들은 자신들의 작전에 ‘핵 선택Nuclear Optio’이라고 불렀다. 그만큼 극약처방이자 엄청난 모험적 결단이었는데 여기에 대해서는 별도의 리뷰를 할애하여 소개하고자 한다.

강성민 리뷰위원 [email protected]

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